Curso sobre la actuación de regeneración urbana [15]: Lo integrado

POST 15

Una de las cuestiones que se percató el legislador de la L3R a la hora de intervenir en la ciudad existente fue la necesidad de superación del urbanismo físico, seguramente porque constató que gran parte de los problemas del medio urbano tiene más que ver con cuestiones que trascienden del ladrillo y del bordillode lo meramente físico. Así lo señalaba la L3R EM II:

Esta actividad (la rehabilitación), globalmente entendida, no sólo es susceptible de atender los objetivos de eficiencia energética y de recuperación económica ya expresados, sino también de contribuir activamente a la sostenibilidad ambiental, a la cohesión social y a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos, tanto en las viviendas y en los edificios, como en los espacios urbanos. No en vano, muchas de las más importantes operaciones de regeneración y renovación urbanas tienen, además, un carácter integrado, es decir, articulan medidas sociales, ambientales y económicas, que se suman a las estrictamente físicas para lograr, mediante una estrategia unitaria, la consecución de aquellos objetivos.

En suma, la actividad de rehabilitación en su conjunto debe buscar áreas que permitan aplicar políticas integrales que contemplen intervenciones no solo en el ámbito físico-espacial, sino también en los ámbitos social, económico, ambiental y de integración de la ciudad.

Y fue recogido en el L3R 3 sobre los fines comunes de las políticas públicas para un medio urbano más sostenible, eficiente y competitivo: «Los poderes públicos formularán y desarrollarán en el medio urbano las políticas de su respectiva competencia de acuerdo con los principios de sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional, para (letras a-k)».

En lo que a este curso concierne, esa motivación y definición de fines se concretó precisamente en la definición de las aMU y singularmente en la aMU-RRi en su artículo L3R 7 (ahora TRLSR 2.1):

1. Actuaciones sobre el medio urbano: las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos.

Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

Recordemos que la LS07, a pesar de su voluntarismo enunciativo sobre la regeneración urbana (LS07 EM I), se limitó a fijar los deberes de las actuaciones de transformación por la urbanización (LS07 16.1) no regulándose los deberes de las actuaciones edificatorias hasta, precisamente, el TRLS13 (TRLS13 16.3). Pero en cualquier caso, estos deberes tenían y siguen teniendo una clara condición física, con excepción del derecho de realojo (LS07 16.1.e) y la reserva de un porcentaje mínimo de VPP (TRLSR 20.1.b), determinaciones de naturaleza más social.

Sin perjuicio de lo anterior y de acuerdo con el reparto constitucional entre la regulación del derecho propiedad y las legislaciones urbanísticas, se han de considerar que estas últimas también pueden vincular otra serie de deberes y costes a las actuaciones con la “justificación suficiente”, a la vista de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (p.ej. STS 2783/2015 Mod. PGOU Donostia/San Sebastián, Txomin Enea, y STS 2877/2015 PGOU Lezo). Así, según las distintas legislaciones autonómicas cabe imputar:

  • Estándares superiores de vivienda protegida.
  • Estándares de sistemas generales (el clásico 5m2s/hab. o superior).
  • Estándares de viviendas públicas de alquiler o de alojamientos dotacionales.
  • Estándares de dotaciones locales (espacios libres y zonas verdes, así como aparcamientos).
  • Estándares de equipamiento privado.
  • Estándares medioambientales en materia de energía, emisiones y agua.
  • Estándares de calidad del suelo.
  • La conservación de las obras de urbanización de manera motivada.
  • El traslado de actividades y extinción de derechos reales y arrendamientos.
  • La realización de redes suplementarias de instalaciones (p. ej. calefacción urbana), así como las obras de infraestructura y servicios exteriores, incluso refuerzo y conservación.
  • La realización de infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible.

Es cierto que algunos de los deberes mencionados pueden considerarse de naturaleza medioambiental o compensatoria, pero en todo caso de manera limitada a la urbanización, ya que la edificación, a consecuencia del carácter bifásico del urbanismo español, queda es ajena o posterior a la actuación  de transformación.

Tuvo que ser la LES la que definiera las actuaciones de renovación sobre el medio urbano (LES 109 y 110) como aquellas que tenían por objeto «la reforma de la urbanización o de las dotaciones y la rehabilitación de edificios, especialmente los de uso residencial, con alguna, varias o todas las finalidades anteriores, donde se den procesos de obsolescencia o degradación del tejido urbano y del patrimonio arquitectónico o de uno u otro, especialmente cuando una parte significativa de la población residente en tales ámbitos se encuentre en dificultades específicas por razón de la edad, la discapacidad, el empleo, la insuficiencia del ingreso medio u otras causas análogas».

Cuatro meses después, con el RDL 8/2011 se completó la regulación de las actuaciones sobre el medio urbano sostenible, con la definición por primera vez (RDL 8/2011 17.1.c) de las actuaciones de regeneración urbana, que son aquellas que «se desarrollan en ámbitos urbanos vulnerables, obsoletos o degradados, alcanzando tanto a la urbanización y a los equipamientos, como a los edificios, y tienen como finalidad el cumplimiento de los principios de cohesión territorial y social, eficiencia energética y complejidad funcional al servicio de un medio urbano sostenible.» Y, en lo que a este post vincula, define por primera vez para las actuaciones de regeneración el concepto de “lo integrado”:

«Tendrán carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia municipal global y unitaria, formulada a través del planeamiento urbanístico o por medio de un instrumento específico.»

Lo que posteriormente fue recogido de manera sistemática el  L3R 7.2 y que actualmente se recoge el TRLSR 2.1.2ª:

2. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

Por ello, en cuanto a los costes, si el modelo clásico limitaba los mismos a lo físico y a lo legalmente necesario para la nueva edificación con la finalidad de que la actuación fuera «aparentemente» rentable, las aMU parten del hecho de que las necesidades urbanas son integradas (físicas, sociales, económicas y medioambientales), que no pueden, ni deben, estar limitadas por anacronismos, tales como la separación de las fases de suelo y de vuelo (urbanización y edificación) una vez que el suelo ha sido transformado, y definen las aMU-RRi/ARU como instrumentos capaces de atender las verdaderas necesidades urbanas de una manera eficaz y eficiente, donde las cajas estancas de lo físico y todo lo demás carecen de sentido, ni son capaces de atender la desigualdad y supervivencia de los tejidos urbanos.

Por tanto, en el marco de la intervención conjunta sobre los edificios (rehabilitación) y sobre el suelo en situación básica urbanizado (reurbanización) que caracteriza las aMU-RR, es posible trascender el marco de lo meramente físico e imputar los costes (así como los ingresos en todas sus formas, directos, indirectos, ayudas, subvenciones, etc.) de las medidas sociales, ambientales y económicas dentro de un mismo plan de naturaleza urbanística (Plan Especial o PGOU, LVIV 43.2), lo que nos permite identificarlas como aMU-RRi/ARU y consecuentemente incluirán los costes e ingresos de las citadas medidas en los instrumentos que permiten definir estas actuaciones, la MEaMu [7] y la distribución de costes aMU [10].

Todo ello, como parece obvio, nos conduce a constatar el cambio de modelo que propugnó la L3R y que permite ser desplegado con las aMU-RRi/ARU, como trataremos en el siguiente post de este curso.

ANTERIORES POSTS DE LA SERIE:

Eppur si muove

(1): La actuación y las denominaciones

(2): El objeto

(3): El encaje jurídico

(4): La obligatoriedad de participación

(5): La ordenación

(6): La delimitación

(7): La memoria de viabilidad económica aMU

(8): Los contenidos del instrumento

(9): La gestión

(10): La distribución de costes y beneficios

(11): El deber de conservación

(12): La revalorización

(13): Las ayudas

(14): El realojo

SIGUIENTES POSTS DE LA SERIE:

(16): El cambio de modelo

(17): Lo que no es una actuación de regeneración

(18): Conclusiones y epílogo

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSAM, UPM), Arquitecto (ETSASS, UPV/EHU). Profesor Ayudante Doctor –ANECA- y Adjunto –UNIBASQ-. Profesor de la Cátedra UNED- Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Máster en valoraciones UPC-EM-REV y experto en Urbanismo, Derecho Urbanístico, Valoraciones, Ordenación y Gestión del Territorio y Evaluación ambiental. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Regeneración urbana integrada, Medioambiente, Vivienda sostenible, Financiación de proyectos urbanos, Apoyo a las autoridades locales y otras partes interesadas en el diseño y ejecución de políticas integradas y participativas). ECA Residuos nivel I. Ha sido docente de la EVETU (IVAP) y en la UPV/EHU, Universidad de Deusto, UP-Cataluña, UP-Valencia y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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