Curso sobre la actuación de regeneración urbana [10]: La distribución de costes y beneficios

POST 10

Una de las claves del urbanismo español es la equidistribución de beneficios y cargas de las actuaciones de urbanización y así se puede reconocer a lo largo de las distintas legislaciones del, que hemos denominado, modelo clásico.

Sin embargo, en numerosas ocasiones este mecanismo no ha resultado valido o ha sido de imposible aplicación en la ciudad existente y mucho menos a los efectos de su preservación. Al fin y al cabo este mecanismo nunca fue previsto para dicho fin (García de Enterría y Luciano Parejo dixit en sus Lecciones de Derecho Urbanístico), sino para la expansión urbana y muy posteriormente para las actuaciones en suelo urbano, pero únicamente en actuaciones de reordenación, idénticas a las de expansión aunque con más cargas porque, además del despliegue de la urbanización, requerían la demolición de las preexistencias (sirvan como ejemplo la identidad de los artículos 14 y 18 del LRSV98 o como en el actual TRLSR 18.1 las aNU y las aRRU tienen el mismo tipo de deberes).

Es al cambiar el objeto de la actuación, precisamente, cuando nos percatamos de que el instrumento de la equidistribución de beneficios y cargas tal y como lo hemos aplicado no vale o que emergen supuestos inaplicables. Las preguntas son sencillas: ¿Podemos hablar de equidistribución si no hay nueva edificabilidad que adjudicar, aun cuando haya actuación de urbanización y de rehabilitación edificatoria conjunta? ¿Y si además hay costes de medidas sociales, económicas y medioambientales con cargo a la actuación?

Resulta evidente que necesitamos algo distinto y es precisamente lo que nos trajo la L3R en su artículo 10.2.a y que todavía podemos ver en el TRLSR 14.c, incluso después de la STC 143/2017. Veamos qué dice el TRLSR 14.c:

Artículo 14. Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: facultades.

En el suelo en situación de urbanizado, las facultades del derecho de propiedad incluyen, además de las establecidas en las letras a), b) y d) del apartado 2 del artículo anterior, en su caso, las siguientes:

c) Participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas, cuando proceda, o de distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación.

En este artículo podemos ver claramente que hay dos “equidistribuciones”:

  • La primera, la clásica equidistribución, «justa distribución de beneficios y cargas«, basada en

Beneficios ­= Edificabilidad patrimonializable y Cargas = Cargas de urbanización.

  • Y una segunda de… “distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma…

Este segundo tipo de “equidistribución” nos abre a un nuevo escenario, de manera coherente por otro lado con el objeto de estas actuaciones sobre el medio urbano, con la realidad más probable de las mismas (de importantes necesidades y costes) y con la necesidad de superar los anacrónicos blindajes de la propiedad que han impedido la intervención en la ciudad existente al objeto de su preservación (los tipos de costes, cargas, beneficios e ingresos imputables o susceptibles de ser considerados).

Ya no se trata de una actuación de reparto de beneficio neto como en la primera (por mor de la viabilidad económica de saldo positivo garantizado), sino una actuación de reparto de costes netos, eso sí, como vimos en el post de la nueva viabilidad económica aMU, limitados al límite respectivo del deber de conservación.

En consecuencia, el siguiente aspecto que debemos analizar a la hora de describir este tipo de distribución de costes, ingresos y beneficios es el criterio de reparto de los mismos para comprobar que dicho límite no se supera. Para ello tenemos que tomar cierta distancia, para ver lo que decían y ahora dicen las leyes, además de la interpretación y aplicación que hacemos de las mismas.

Desde un punto de vista histórico, el criterio de reparto en las actuaciones sujetas a reparcelación ha sido en función del valor de los derechos de los bienes que han quedado incluidos en los ámbitos objeto de reparto, identificando dicho valor con la superficie a origen o inicial aportada por el propietario respectivo (LS56 81.2 y 97, TRLS76 99.1, RGU 48.1 y 86.1, LS90 16.1, 37 y 38 y LvSU 44.2), con la salvaguarda raramente aplicada del valor (TRLS76 99.4, RGU 86.2 o LRSV98 28.2).

El criterio de la participación por superficie puede tener cierta lógica en la medida en que todas las superficies de origen tengan las mismas características, esto es, que tengan la misma productividad agraria, iguales condiciones geológicas, tipo de ocupación previa o se encuentren vacías de toda edificación, construcción o vestigio o, al menos, que las diferencias de valor no fueran significativas respecto del valor urbanístico. Por ello, es esta condición la que precisamente siempre han contemplado las actuaciones urbanísticas sujetas a reparcelación. Las actuaciones ahora denominadas de nueva urbanización o de reforma o renovación han partido del mismo supuesto, el vacío o, en su caso, la eliminación previa indemnización de las construcciones, edificaciones, obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

Pero el problema sobreviene cuando no hay o no se genera tal vacío, cuando se combinan parcelas con distintas superficies en estado distinto, edificadas y no edificadas, cuyo valor, lógicamente difiere notablemente, pero que caso de aplicar el criterio de superficie aportada partirían de una equiparable aunque injusta situación de generación de derechos y además ajena a la dicción de la ley (véase TRLSR 37.1 y 37.2). Pero esa ha sido la práctica habitual en las actuaciones de urbanización clásicas sobre suelo urbanizado (ahora TRLSR 7.1.a.2), la tabula rasa y la equiparación a las actuaciones de nueva urbanización (dejaremos para otro día la todavía sorprendente aplicación del método de reposición en suelo urbanizado).

¿Pero qué hacer si el objeto de la actuación no es la tabula rasa sino la preservación? La respuesta histórica la encontramos en el TRLS76 99.4:

Cuatro. En el suelo urbano, los derechos de los propietarios en la reparcelación se regularán por el valor de sus respectivas parcelas en la fecha de aprobación del Plan que motivare la reparcelación con arreglo a lo dispuesto en el artículo ciento ocho.

Así, la L3R primero y luego el TRLSR (antes de la STC 143/2017 que lo anularía por motivos competenciales) definieron un doble criterio de reparto de los costes e ingresos para las aMU (L3R 10.2.a.2º y TRLSR 24.2.a.2º):

La equidistribución tomará como base las cuotas de participación que correspondan a cada uno de los propietarios en la comunidad de propietarios o en la agrupación de comunidades de propietarios, en las cooperativas de viviendas que pudieran constituirse al efecto, así como la participación que, en su caso, corresponda, de conformidad con el acuerdo al que se haya llegado, a las empresas, entidades o sociedades que vayan a intervenir en la operación, para retribuir su actuación.

Tras la STC 143/2017, al menos en nuestro caso no hay vacío legal, puesto que la Ley de Vivienda llegó “casi” a copiar letra por letra la dicción anulada en el LVIV 43.4.d (¿alguien se anima al juego de los 7 errores?):

La equidistribución tomará como base las cuotas de participación que correspondan a cada uno de los propietarios, así como la participación que, en su caso, corresponda, de conformidad con el acuerdo al que se haya llegado, a las empresas, entidades o sociedades que vayan a intervenir en la operación como retribución por su intervención.

Por tanto, al interno de la propiedad, el criterio de reparto en el caso de las propiedades sometidas a la LPH sería las cuotas de participación en la comunidad, pero, ¿y entre propiedades?

Entre propiedades la ley nos remite a un acuerdo entre las partes (como siempre es posible en la reparcelación) y en defecto del mismo, necesariamente a la aplicación de los principios de justicia y equidad. A la aplicación del principio de participación en función del beneficio real obtenible, a la participación por las plusvalías obtenibles en función del incremento de valor que se produce por la actuación.

En consecuencia, el criterio de distribución de costes (nótese una vez más, que la actuación es una actuación de reparto de costes netos, pero limitados) no es otro que el de la proporcionalidad en función del incremento del valor del bien, o lo que es lo mismo, la diferencia de valor entre el estado inicial o situación origen (TRLSR 37.3) y el valor final o “a actuación terminada” (TRLSR 40.1), pudiéndose formular de la siguiente manera:

Ai = (Costes – Ingresos) Xi / ∑ Xi ≤ 50% VRBai

Siendo:

  • Ai: Aportación individual de cada propiedad.
  • Costes – Ingresos: Saldo inicial de la actuación sin aportaciones.
  • Xi: El incremento de valor de cada propiedad entre el estado inicial y final (tras la actuación):
  • 50% VRBai: El límite legal del deber de conservación de cada propiedad

Lo cual nos permite enlazar los tres conceptos vinculados en las aMU-RRi/ARU, los costes necesarios y los ingresos resultantes en la actuación, la distribución de costes y beneficios en función del incremento de valor de cada propiedad y la aportación individual a la actuación colectiva limitada por el deber de conservación.

Por ello, en el siguiente post analizaremos ese tercer elemento, que de una manera engarzada junto con la viabilidad y la equidistribución van a limitar la aMU-RRi/ARU, el deber de conservación y su límite.

ANTERIORES POSTS DE LA SERIE:

Eppur si muove

(1): La actuación y las denominaciones

(2): El objeto

(3): El encaje jurídico

(4): La obligatoriedad de participación

(5): La ordenación

(6): La delimitación

(7): La memoria de viabilidad económica aMU

(8): Los contenidos del instrumento

(9): La gestión

SIGUIENTES POSTS DE LA SERIE:

(11): El deber de conservación

(12): La revalorización

(13): Las ayudas

(14): El realojo

(15): Lo integrado

(16): El cambio de modelo

(17): Lo que no es una actuación de regeneración

(18): Conclusiones y epílogo

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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