Aportación en el seno de la Consulta pública previa de la modificación del TRLSR [1/2]

¿Verdaderamente es para reforzar la seguridad jurídica?

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El pasado 1 de julio, con motivo de la Consulta pública previa sobre el anteproyecto de ley por el que se modifica el TRLSR, hicimos las siguientes aportaciones con la esperanza de que los responsables del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana tuvieran una visión más amplia de las repercusiones de la pretendida modificación normativa. Es por ello que las queremos compartir con vosotr@s y así poder ampliar aún más el debate.

De acuerdo con lo expuesto en el Documento de interés, con la referida modificación del RDL 7/2015 (TRLSR en adelante) se pretenden abordar las siguientes cuestiones:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa:

  • Paliar o acotar los efectos de la nulidad de los instrumentos de planeamiento derivado de su condición reglamentaria (según la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo), incluso las derivadas por deficiencias formales, puesto que la nulidad no admite convalidación.
  • Mejorar la seguridad jurídica y evitar la paralización de la potestad planificadora de las administraciones de acuerdo con las competencias del Estado (CE 9.3).

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación:

  • Dotar de mayor seguridad jurídica a los planes de ordenación para la defensa de los intereses generales, de acuerdo con las características no solo físicas, sino también sociales, económicas y medioambientales.
  • Poder materializar el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (RDL 36/2020).
  • Que los planes puedan adaptarse a los objetivos del cambio climático y demás objetivos medioambientales.

c) Los objetivos de la norma:

  • Reforzar la seguridad jurídica a la ciudadanía y a los inversores para intervenir en un mercado que resulta clave para asegurar la actividad económica y el empleo.
  • El planteamiento de medidas relacionadas con la naturaleza de los instrumentos de planificación y de los efectos que tiene su anulación y las de carácter procesal, que tratan de evitar consecuencias anulatorias desproporcionadas.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias:

  • Modificar el TRLSR por criterio de tratamiento igual en todo el territorio como normativa básica estatal especifica en la materia.
  • Inclusión de los siguientes aspectos relevantes:
    • La definición para los planes urbanísticos de naturaleza jurídica propia (ni actos, ni reglamentos) en su legislación sectorial específica, en este caso es la Ley de Suelo estatal.
    • La justa ponderación de los vicios de tramitación de los planes y sus consecuencias, que evite anulaciones desproporcionadas a la vista de los posibles errores cometidos y que acote la nulidad de pleno derecho. Todo ello acompañado de un procedimiento ad hoc que permita la subsanación o convalidación del resto de los defectos formales en un plazo temporal razonablemente breve, así como la posibilidad de que la nulidad pueda ser parcial y no necesariamente total.
    • La actualización de la acción pública en materia de urbanismo (proveniente de la Ley del Suelo de 1956) a la vista de una utilización cuasi profesional de la misma con intereses lucrativos privados muy alejados del interés público del planeamiento. Teniendo en cuenta las más altas exigencias europeas en materia de protección del medio ambiente y acercarse la nueva regulación de la acción pública en materia de urbanismo a la vigente regulación de la acción popular en materia medioambiental, no sin dejar de reconocerle su singularidad.

Sintéticamente, cabe indicar que son los mismos objetivos y casi medidas (exceptuando mención expresa de las propuestas de modificación de la LPAC y LJCA) que ya planteara la “Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística» (BOCG 15/10/2018, puede verse también el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados de 23/04/2018) aunque esta vez no se contempla abordar la indemnización de la facultad de participar de las actuaciones de transformación de nueva urbanización (TRLSR 38.2.a) declarada inconstitucional por STC 218/2015.

De igual manera, cabe indicar que la academia y algunos miembros de la judicatura ya se expresaron con motivo de aquella propuesta de Ley que encalló en la primavera del 2018 (La calificación de los vicios de los reglamentos, Revista de Administración Pública nº 205, 2018, profesor López Ramón, o “Los efectos de la anulación judicial de un Plan General. La necesaria modulación de la equiparación de planes urbanísticos y disposiciones reglamentarias. Propuesta de Mejora del Sistema”, RDUyMA nº 314, junio 2017, del magistrado Francisco de Cominges Caceres). Por ello, nuestra aportación se sustancia en una cauta llamada de atención al legislador sobre la verdadera naturaleza de lo pretendido y los efectos de la misma, toda vez que la mayoría de los argumentos son derivados de un mero enfoque formalista, cuando no reactivo al cambio de modelo que se inició en el urbanismo con la Ley 8/2007 de Suelo (LS07) y al cual muchas administraciones y no pocos profesionales se resisten a adoptar en los instrumentos de planeamiento.

Queremos iniciar esta exposición mediante una serie de preguntas. ¿Qué es lo que se critica?, ¿Qué es lo que subyace en este debate?, ¿Es deseable que la carencia de informes preceptivos tenga el carácter de omisión subsanable?, ¿Es una cuestión de mala técnica legislativa y una jurisprudencia desviada o hay una resistencia mayor subyacente? ¿Es la forma o el fondo lo que está en juego?

Es cierto que no han sido pocos los planeamientos que han sido afectados por la declaración nulidad radical por vicios legales, si bien la mayoría lo han sido por carencias formales, más bien documentales, derivadas de nuevas leyes y disposiciones reglamentarias que han perforado lo que venía siendo la práctica común de la tramitación de los planes urbanísticos. Por lo general, los instrumentos de planeamiento (ya desde las mismas Escuelas Técnicas de Arquitectura y Facultades de Derecho) se concebían como la definición de la clasificación, calificación, sistemas generales y dotaciones locales, equipamientos, ámbitos y delimitaciones, sistemas de ejecución, urbanización e identificación de solares, todo ello plasmado en planos, memoria, normativa y algún que otro documento adicional… que, como cromos del “Álbum de Panini”, se iban completando a mala gana en cada instrumento. El problema principal radica ahí. Que estos documentos adicionales, sobre todo los informes externos y su integración en el Instrumento, se han convertido en el “Caballo de Troya” de los planes, puesto que obliga a estar al tanto del BOE y de uno de los otros 17 boletines respectivos para tener actualizado el listado y no olvidarse de pedir, recopilar, adjuntar e integrar al expediente todos y cada uno de ellos. En caso contrario uno se la juega (inconscientemente o conscientemente también).

Pero ¿Qué es lo que verdaderamente esconde esta dinámica?, pues la concepción de “aderezo” que muchos operadores de toda condición han otorgado a todos estos informes, variables, perspectivas y condicionamientos. Porque el urbanismo, por lo general, no es otra cosa que el reparto del negocio inmobiliario.

Pongamos un ejemplo. ¿En qué incide en el urbanismo clásico la sostenibilidad económica del planeamiento TRLSR 22.4?, ¿la ordenación resultante es inocua a esta variable?, ¿Cabe aprobar un instrumento de planeamiento cuando es viable (Estudio Económico Financiero –EEF– – Estudio de Viabilidad Económico Financiero –EVEF– según las distintas denominaciones), pero tiene un resultado negativo en el Informe de Sostenibilidad Económica –ISE– (cosa frecuente si no se hacen trampas contables, por cierto)?, ¿Se puede aprobar un plan con un impacto negativo en las Haciendas Públicas?, ¿y sin dotar y ejecutar el tejido de usos productivos suficientes y adecuados?

Señalamos este ejemplo del ISE y la sostenibilidad económica del planeamiento porque su omisión ha sido, junto con la ausencia de la Evaluación Ambiental Estratégica, una de las causas más recurrentes de declaración de nulidad radical de planes y vuelta a la casilla de salida desde la promulgación de la LS07 y la Ley de Evaluación Ambiental, respectivamente.

Resulta curioso que las resoluciones anulatorias tienden a centrarse en la cuestión puramente formal de la existencia o no del informe para fundamentar la declaración de nulidad radical. Por ello, no es de extrañar la reacción doctrinal que propugna suavizar los efectos de la Sentencia convirtiéndola en una simple anulación por las consecuencias y por su potencial subsanación; algo así como «pues si falta el ISE, que lo añadan y ya está». Sin embargo, no todas las omisiones formales son asimilables a la póliza. Y de ahí al debate de la nulidad y la anulabilidad de los instrumentos de planeamiento (que es lo que en el fondo subyace en esta propuesta de Ley de reforma del TRLSR). Esto nos llevaría a otro debate, que trasciende de esta iniciativa sobre porqué el control jurisdiccional se centra en los aspectos formales; simplemente queremos llamar la atención sobre que, aunque la punta del iceberg sea formal, la cuestión es más de fondo.

Hasta aquí está primera entrada. En la segunda entraremos más en el fondo, a nuestro parecer, en lo que subyace bajo esta proyectada modificación del TRLSR.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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