Actuaciones en suelo urbanizado (1): La superación del régimen de clasificación en suelo urbanizado
Recientes sentencias modifican la jurisprudencia sobre las actuaciones urbanísticas en la ciudad existente.
La conversión de San Pablo. Luca Giordano (Nápoles 1634 – 1705). Museo de Bellas Artes de Nancy.
Parece que diez años no es un periodo suficiente para implementar disposiciones legales que inciden en la práctica urbanística. De esta guisa, ha venido siendo tradicional que el Tribunal Supremo (TS) haya aplicado ideas, criterios y disposiciones legales obsoletos en pos de una supuesta cruzada de las garantías individuales de la propiedad, incluso aún a riesgo del perjuicio colectivo y del interés general (eso que el CE 33.2 dice que es la función social del derecho de propiedad y que se delimitará su contenido de acuerdo con las leyes). En este sentido el TS, seguramente condicionado por modelos legales precedentes, ha venido imposibilitando la intervención sobre la ciudad existente si no es a costa del dinero público en forma de expropiaciones o subvenciones-ayudas a fondo perdido. Con este modelo, la tendencia a socializar las cargas y patrimonializar los beneficios ha sido una constante y las consecuencias de la degradación urbana que estamos empezando a padecer empiezan a emerger por doquier (¡y lo que te rondaré morena!). Así, en diversos momentos y hasta fechas recientes, el TS ha mantenido que:
- La distinción entre el suelo Urbano Consolidado (SUC) y el No Consolidado (SUNC) debía de ejercerse “en los límites de la realidad” (STC 164/2001, sobre la LS98).
- Las legislaciones autonómicas no podían superar, en cuanto a deberes, las determinaciones básicas, haciendo constante remisión al TRLS76 y como si no hubiera habido otras leyes en medio desde entonces…
- No cabía la desconsolidación por vía del planeamiento, que operase sobre suelos consolidados para la reforma o renovación de la urbanización.
- El principio de equidistribución prohibía imponer nuevas cesiones a los propietarios que ya las hubieran hecho o, incluso, a quien no las hubiera hecho, pero que estuvieran consolidados con carácter inmemorial.
A pesar de la estabilidad jurisprudencial de determinaciones como las expuestas, hay que reconocer que las leyes no han permanecido invariantes. En el año 2007 se promulgó la ya famosa LS07 y después vinieron el TRLS08, la LES, el RDL.8-11, la L3R, el TRLS13 y, finalmente, el vigente TRLSR. Y os preguntareis ¿y qué? Pues como hemos señalado repetidamente en estas páginas, la LS07 trajo consigo varios cambios cruciales que lo cambian todo, un nuevo modelo:
- La superación del régimen de clasificación, dando paso a las situaciones básicas rural y urbanizado (TRLSR 21).
- La regulación de deberes en base al tipo básico de actuación (TRLSR 7.1) y no en base a la clasificación del suelo.
- La participación facultativa de los propietarios en las actuaciones de urbanización (TRLSR 13.2.c.1), por lo que la transformación mediante la urbanización dejó de ser un deber de los propietarios de suelo.
Así las cosas, estos cambios legales han pasado desapercibidos hasta recientes fechas, donde hemos detectado un giro copernicano en cuanto a las actuaciones en suelo urbanizado. El TS (así como el TSJPV), cual San Pablo cayéndose del caballo, ha descubierto la LS07 (y de paso el TRLSR). Tres sentencias nos los señalan:
- STS 3653/2017 sobre el PGOU de Málaga.
- STS 2971/2017 sobre la Modificación puntual del PGOU de Madrid, relativo a al operación Mahou-Calderon.
- STSJ PV 1737/2016 sobre Actuación de Dotación en Bilbao
Recordemos que el TRLSR define dos tipos de actuación de transformación en suelo urbanizado:
- El art. 7.1.a.2 TRLSR define las actuaciones de Reforma o Renovación de la urbanización (aRRU) como “las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, [para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística]”.
- El art. 7.1.b TRLSR define las actuaciones de Dotación (aDOT) como “las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste”.
De la identificación de cada uno de los tipos de actuación se derivan distintos deberes: art. 18.1 TRLSR para las aRRU y art. 18.2 TRLSR para las aDOT, diferenciándose las segundas en:
- La cesión de edificabilidad media ponderada libre de cargas a la administración consiste en un porcentaje del incremento (y no de la edificabilidad total).
- El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, o por otras formas según lo prevea la legislación urbanística.
- No tener reserva obligatoria de VPP (que si prevé para las actuaciones de Nueva Urbanización del suelo rural y para las aRRU, TRLSR 20.1.b).
Barrio de San Rafael , Málaga. Fuente: Diario el Sur
La STS 3653/2017 PGOU Málaga recoge en su FJ3 la evolución jurisprudencial precedente sobre el SUC y el SUNC, para acabar reconociendo que la misma ha sido superada y nos sitúa en un nuevo escenario. Tomando como punto de partida la Exposición de Motivos de la LS07 que reproduce, merece la pena extractar varios pasajes de este FJ expresivos del giro copernicano reseñado:
Los antiguos —y autonómicos— conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad —quizá sin romperla como ciudad compacta—, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación —y sus correspondientes consecuencias— no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es «hacer ciudad » — cuenta con un plus cualitativo—, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es «mejorar ciudad», con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una «ciudad diferente», mientras que la actuación de dotación consigue una «ciudad mejor» que no pierde su idiosincrasia.
Por último, si bien se observa, el TRLS08 no identifica o anuda la clase de actuación urbanística con la tradicional pormenorización del suelo como SUC o como SUNC, pues, contempla la posibilidad de tales transformaciones sobre suelo urbanizable (Actuaciones de nueva urbanización, 14.1.a.1), sobre suelo urbano consolidado (Actuaciones de reforma de urbanización, 14.1.a.2), y, posiblemente, sobre suelo urbano no consolidado (Actuaciones de dotación) aunque este supuesto es difícil de caracterizar.
[…]
Insistimos, pues, en que las recurrentes no han desvirtuado la valoración y conclusión -ampliamente motivada de la sentencia de instancia-, sin que, por otra parte, la jurisprudencia de esta Sala que se pretende contraponer, se ajuste -hoy- a los nuevos parámetros o conceptos que hemos examinado, estando construida, más bien, sobre otros conceptos que hoy carecen de relevancia«.
[…]
Obvio es que el TRLS08 —que continua el vigente TRLS15— nos sitúa en una dimensión jurídica diferente, como recuerda la propia Exposición de Motivos del mismo, que arranca del precedente histórico al momento en que nos encontramos:
«Desde entonces, sin embargo, se ha producido una evolución capital sobre la que debe fundamentarse esta Ley, en varios sentidos».
[…]
La decisión superadora de la situación del legislador de 2007/2008 es clara y evidente cuando afirma que:
[…]
En esta línea de transformación, la Exposición de Motivos realiza algunas afirmaciones que, sin duda, marcan la pauta para la interpretación del texto normativo que nos ocupa:
a) «… más allá de regular las condiciones básicas de la igualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad es el medio en el que se desenvuelve la vida cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como urbano. En suma, la Ley se propone garantizar en estas materias las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanos».
b) «… la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos».
c) «El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable… Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha- tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso».
[…]
El nuevo escenario, pues, se sitúa, en los términos previstos en el TRLS08 (y en el vigente TRLS15), en la acreditación y prueba de si lo que se va a realizar mediante una «Actuación de transformación urbanística» de una ciudad —en este caso en el Área de Reforma Interior «SUNC-R-P.2 Camino de San Rafael» de Málaga)— es «una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (artículo 14.1.a.2 TRLS08)», o bien si tal Actuación tiene por «objeto incrementar las dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos, actuación que, por otra parte, no hubiera requerido la reforma o renovación de la urbanización (artículo 14.1.b TRLS08)».
Mas, tal escenario, necesariamente, debe situarse sobre la concreta realidad fáctica existente —y sobre la realidad de las cesiones realizadas— cuya transformación se pretende, imaginando y proyectando la finalidad perseguida con la transformación urbanística, en cuyo proceso deberán de ser tenidos en cuenta aspectos cuantitativos (como es la extensión de lo que se transforma con la actuación urbanística), cualitativos (como son los nuevos usos que se implementan y su similitud con los anteriores), o, incluso, de conservación o utilización de la realidad (esto es, teniendo en cuenta lo «aprovechable» del antiguo escenario en el nuevo que se proyecta).
Por lo tanto, de esta primera sentencia concluimos que, es posible prever actuaciones urbanísticas que al margen de su clasificación y categorización como consolidados o no consolidados, se correspondan con la definición de la aRRU o de la aDOT y que por tanto, estén sometidas a su régimen deberes, pudiendo imponer a la actuación (que no a los propietarios) los deberes recogidos en los art. 18.1 y 20.1.b TRLSR para las aRRU y 18.2 TRLSR para las aDOT.
Resultado de la STS 3653/2017: El TS confirma la STSJAND y valida la capacidad de planeamiento de “desconsolidar” el suelo urbano consolidado, porque la ley básica así lo habilita.
En los próximos posts abordaremos la diferenciación entra la aRRU y la aDOT así como la verdadera naturaleza de esta última, la aDOT.
Álvaro Cerezo
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