Actuación sobre el Medio Urbano: El Tribunal Supremo, la sostenibilidad, la viabilidad y la memoria económica

El último hallazgo del Supremo sobre las aMU.

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En el anterior post extractamos unas “piezas de convicción” referidas a las actuaciones sobre el Medio Urbano: las actuaciones sobre el Medio Urbano tienen un régimen jurídico especial y son distintas a las actuaciones ordinarias en suelo urbanizado; el ISE y la MEaMU son instrumentos distintos y se aplican a actuaciones distintas y finalmente, que el deber de conservación se encuentra afecto a cualquiera de las actuaciones sobre el Medio Urbano). En este nos vamos centrar, una vez más, en la distinción de los 3 instrumentos económicos que afectan a las distintas actuaciones urbanísticas.

En primer lugar es importante constatar que cada instrumento es coherente con el modelo jurídico que lo incorporó y que la aplicación de un instrumento en nuevo entorno con normas que obedecen a objetivos y sensibilidades distintas, requiere resetear nuestros conocimientos y huir de actitudes como la negación del cambio:

  • El Estudio de Viabilidad Económico Financiera, EVEF, es un instrumento del modelo urbanístico de 1956, de carácter expansivo, que impuso a los propietarios el deber de ejecutar el Plan (TRLS76 83.3 y 84.3) pero sin que el cumplimiento de tal deber comportara quebranto económico, lo que debía justificarse mediante este Estudio (cuando se trataba de ejecución pública, el objeto del estudio era justificar que existía disponibilidad).
  • El Informe de Sostenibilidad Económica, ISE (TRLSR 22.4), lo estableció la LS07 que, como recordareis, cambió de modelo al establecer el carácter público de la urbanización (relegando la iniciativa privada a un carácter residual y subsidiario, LS07 6.a) y al eximir a los propietarios del deber de ejecutar el plan al establecer el carácter facultativo de la participación (LS07 8.1.c), con lo que carecía de sentido que se garantizase la rentabilidad económica para los propietarios de cada actuación. Además, esta ley reaccionó frente al urbanismo de burbuja. Por ello el ISE debe justificar que las actuaciones previstas son viables para la Hacienda Pública (que es un operador global del plan y no de cada una de las actuaciones delimitadas) y en el largo plazo (sostenibilidad) tanto desde el punto de vista de los servicios públicos como de la suficiencia de tejido productivo (medidas claramente reactivas). Parece claro que una de las partidas del ISE es la cuenta de resultados a corto de la actuación de transformación (Costes de la transformación en relación con el valor de los solares resultantes), que era el objeto del EVEF.
  • Por último, la Memoria Económica de la Actuación sobre el Medio Urbano, MEaMU (TRLSR 22.5), establecida por la L3R, que estableció el deber de los propietarios de cubrir el deficit de la actuación, tiene por objeto justificar que los desembolsos de los propietarios no exceden del límite económico del deber de conservación.

Llegados a este punto es necesario volver a nuestra sentencia de referencia, la STS 733/2021 sobre el Antiguo Taller de Artillería del Ministerio de Defensa, en la calle Raimundo Fernández Villaverde de Madrid.

Tras concluir que se las actuaciones del Medio Urbano son diferentes de las de transformación y que el ISE y la MEaMU instrumentos distintos, dice:

“Si, como ya se ha dicho antes, uno y otro documento tiene una finalidad diferente, es indudable que su contenido debe ser también diferente. Y así, en relación al informe o memoria de sostenibilidad no es más que la tradicionalmente exigida por la normativa estatal clásica de la evaluación económica de los servicios y obras de urbanización que exigía el suelo urbano y el urbanizable, en terminología de la época; y su contenido debía estar en función, como recuerda el artículo 22.4º el TRSL, en la trascendencia que los nuevos servicios y obras de urbanización han de suponer para las Haciendas locales que deban atender a su mantenimiento, una vez consolidada la actuación de urbanización. Se trata de evitar con ello, imponer a las Haciendas públicas, sobrecostes de instalaciones que comporten, en terminología del precepto, un impacto sobre dicha Haciendas. De ahí que, como antes se dijo al distinguir ambos documentos, se estimara que la sostenibilidad tenía una perspectiva de futuro, para cuando la actuación estuviese ya concluida y recepcionada por la Administración que debiera acometer su mantenimiento. Se corresponde con el estudio económico y financiero de los planes generales que se establecía en el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento de 1978 que expresamente se refiere a » obras de urbanización».

¡¡¡Efectivamente!!! El ISE es la expresión actualizada del EVEF (ambos tiene la misma función, justificar la viabilidad), al analizar el ISE no lo que era importante hace 50 años sino lo que es significativo y relevante en las actuales circunstancias.

La duda que nos surge es si la Sala es consciente de la línea jurisprudencial anterior que exigía tanto el ISE como el EVEF (STS 4284/2014 –FJ 5, Plan Parcial en Pozuelo- y STS 1405/2016, –FJ 4, PGOU Campelo), porque se basaba precisamente en la actitud de negación del cambio pretendiendo que el modelo urbanístico del TRLS76 continuara surtiendo efectos después de la entrada en vigor de la LS07, incluso a pesar de que la legislación autonómica (Madrid y Valencia, respectivamente)  haba prescindido del EVEF.

Y con esto pasamos al último hallazgo de esta sentencia.

La sentencia reconoce que la MEaMU de cualquier actuación sobre el medio urbano, incluida la de regeneración y renovación, afecta el deber de conservación (como es claro en la intención del legislador),  y que dicha aportación obligatoria para cada uno de los obligados (TRLSR 17.5) debe guardar el equilibrio con su rentabilidad:

«el contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta –no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado– no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros».

¡¡¡Efectivamente!!! La MEaMU comprueba, en términos de rentabilidad, la adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la actuación para los propietarios incluidos en el ámbito. Y esto lo cambia todo.

Los negacionistas de los cambios de modelo urbanístico operados por la LS07 y la L3R, que suelen sostener que la actuación sobre el Medio Urbano es una suerte de actuación de transformación normal con alguna peculiaridad menor, se les pone un poco más cuesta arriba su tesis porque no solo lo decimos nosotros, lo dicen la ley del Tribunal Supremo.  

A partir de aquí volveremos a nuestro “Curso sobre la actuación de regeneración urbana” con fuerzas renovadas y con la expectativa de que, poco a poco, vayamos redirigiendo el rumbo y podamos acometer más pronto que tarde una realidad con los nuevos instrumentos que tenemos a nuestra disposición.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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